Revista Digital de Tecnologías de la Información y Comunicación. Vol. 6, No. 1. Semestre enero-junio de 2010. ISSN: 1870-7505

 

Lo público de las políticas públicas. Una reflexión para el análisis de los problemas públicos

Silvestre Licea Dorantes*

 

El punto de partida en el debate de las políticas públicas debe ser el análisis de lo que se entiende por “lo público”…
Wayne Parsons

 

A modo de introducción
México ha experimentado cambios políticos vertiginosos en la presente década, el más relevante, por mucho, es el paso de un régimen autoritario a un régimen democrático. Este cambio trastocó la relación entre el gobierno y el incipiente ciudadano. Ahora la relación está mediada –al menos formalmente- por las reglas de la democracia, la transparencia, los derechos políticos, la rendición de cuentas, entre otras. Como consecuencia de esta transformación, la toma de decisiones para atender problemas en la población ahora está expuesta al escrutinio público y llegan a ser criticadas por sus limitaciones o derroches económicos o porque no enfrentan el problema de fondo o porque se desoyó a los demandantes del problema. Los gobiernos, sin embargo, no pueden ser mera cadena de transmisión de las demandas ciudadanas sino que deben ponderar, estudiar las opciones y sopesar las consecuencias. Es en esta línea en que hace su aparición el análisis de los problemas público, el cual brinda una herramienta no sólo de análisis sino también de toma de decisiones para gobiernos democráticos. Por otro lado, los gobiernos municipales –dada su configuración espacial- suelen ser los que tienen un contacto menos distante con sus habitantes, esto brinda nuevos retos y oportunidades para cimentar el espacio ciudadano y la publiceidad de las políticas (policy), a la vez que se desarrollan gobiernos responsables y eficientes en el marco de la democracia.

Las políticas públicas
 Las políticas públicas parecen estar en la pasarela de la vida política y administrativa. Se hacen alusiones y llamados para hacer políticas públicas de esto, aquello y lo otro. Sin embargo, las implicaciones de la política en sí y también de lo público como tal, tienen alcances que los expertos improvisados no alcanzan a ver o -peor aún- mal interpretan, generando "políticas" que con el tiempo demuestran no ser tales y cuyo beneficio esperado no resulta sino en un perjuicio para los ciudadanos, en desperdicio de los recursos públicos y en entorpecimiento de la administración pública.

Es por lo anterior que se hace necesario aclarar el sentido de lo público en las políticas, así como la traducción o transformación de un problema público en acciones gubernamentales o políticas.

Un primer punto por resolver es la confusión que se deriva de la palabra políticas, debido a que en el idioma español no existe una palabra equivalente a la misma en el idioma inglés. Esto contribuye a la confusión con la palabra política, que la generalidad suele vincular con: los políticos, los partidos, el Congreso, el poder ejecutivo y las relaciones entre ellos; en general, con asuntos relacionados con el poder en estas esferas.

Para tener un mejor contexto hay que señalar que en el idioma inglés la palabra policy está íntimamente relacionada con las acciones gubernamentales derivadas de la exigencia ciudadana y también de la advertencia de los representantes políticos sobre un problema que afecta a la sociedad, al grado tal que su inatención generaría aún más graves perjuicios tanto a los ciudadanos como a la vida en sociedad (“el tejido social”), y que, por lo tanto, requiere la acción gubernamental. Por otro lado, el idioma inglés también tiene la palabra politics, la cual se refiere a la esfera de las relaciones de poder, de negociación, de estrategias, alianzas, en la esfera de la toma de decisiones de los representantes de los ciudadanos.

Sin embargo, el idioma español no ha desarrollado la distinción entre política y políticas, lo que nos deja con un repertorio escaso para distinguirlas conceptualmente.  En nuestro idioma sólo disponemos de la palabra política para referirnos a la relaciones de poder, pero también más recientemente se le da la connotación referida a las acciones del gobierno orientadas a la atención de un problema público, a la policy. Estas  acciones de gobierno articulan la racionalidad y lo público, en el sentido de traducir el problema público en asuntos operacionales desde diversos aspectos: sociales, políticos, económicos, culturales, administrativos y jurídicos. Pero más aún, también para traducir un problema que afecta a unos grupos o a la sociedad en problema público o descartarlo como tal. De un análisis basado en la responsabilidad frente a sus ciudadanos que tiene los gobiernos democráticos puede resultar que tal problema aludido como público no sea sino una mera referencia putativa.

Para entender la política pública es necesario comprender analíticamente a las mismas. Aunque pudiera parecer en un primer momento que la policy es un juego de palabras -expuesto lo anterior-  ésta incorpora un proceso en el que el problema público es sólo una parte de un proceso en el que es posible distinguir un principio y un fin, pero que opera de manera cíclica y no necesariamente con un patrón establecido.

Este proceso  de las políticas inicia con la identificación de un problema público, la formulación de la política pública, el proceso de implementación y la evaluación. A pesar de tener esta secuencia no significa que el proceso de las políticas sea lineal, esta idea es más bien un recurso analítico para comprender las políticas públicas como múltiples intervenciones con distintos actores, así como aplicaciones técnicas para cada etapa (Meny, Ives y Jean-Claude Thoenig 1992: 105-107). Con lo anterior, sin embargo, se corre el riesgo de mostrar a las políticas públicas como un mero sortilegio técnico cuyo propósito sobresaliente sería  ajustar la solución de un problema a un asunto de costo eficiencia, lo que generaría la sensación de que el fin de las políticas es semejante al del ejercicio de investigación de operaciones. En esta línea Smith e Ingram (1997:2)) mencionan que se está diluyendo la discusión de las políticas en el plano institucional y democrático, dando paso a la visón en la cual la “Policy is conceptualized as goal oriented and purposeful, a matter of delivering specific goods and services efficiently and effectively”. Tal visión podría alejarnos del debate principal en torno a la policy: el carácter de “público” en las sociedades democráticas. Los mismos autores mencionan al respecto que “Rather than the efficiency and effectiveness criteria that has driven conventional policy analysis, a great deal more attention needs to be directed toward the impacts of public decisions on citizenship and  democracy” (1997:8)

Lo público de las políticas públicas
La policy como acción del gobierno hacia problemas públicos acotados representa la concreción de la atención hacia problemas que los gobiernos consideran necesario solucionar. A estas acciones el adjetivo de “público” da una dimensión distinta hacia aquellos problemas a los cuales el gobierno estima que es su responsabilidad atender. Esta dimensión está vinculada con la ciudadanía, con el reconocimiento de la existencia de ciudadanos ante los cuales el gobierno mantiene una responsabilidad del manejo adecuado de los recursos que aportan los mismos ciudadanos 1.

De aquí que las políticas públicas estén relacionadas con el régimen político democrático en cuanto al sistema de valores y reglas implicadas en la convivencia política y social. De aquí, también, que aquellos valores relativos al reconocimiento del ciudadano como interlocutor de lo púbico atraviese la accountability.

Lo público en este sentido significa un compromiso con la democracia y con el sistema de valores que la sustentan. La política, por lo tanto, es pública en el sentido arriba mencionado (Aguilar 1996a: 15-39).

En contraposición, existen políticas que siguen siendo un curso de acción orientado a la solución de un problema social específico pero que no responden ante un público ciudadano. Éste es el caso de las políticas de gobierno y suelen aparecer en gobiernos no democráticos o gobiernos con una calidad de la democracia muy pobre 2.

Las políticas públicas y las políticas de gobierno son indiferenciables en los procesos de diseño e implementación de la política en sí; sin embargo, su carácter original en cuanto a la consideración acerca de qué es de importancia pública son completamente diferentes.

Mientras que las políticas públicas están comprometidas con el ciudadano y todo el entramado de reglas y valores democráticos -que se reflejan sobretodo en la identificación de un problema específico como público- (y sus aristas jurídicas y valorativas tomadas en cuenta para formular la política), así como con la etapa de evaluación como recurso de transparencia y rendición de cuentas, en las políticas de gobierno tales consideraciones son de escaso peso para la identificación del problema público y para la toma de decisiones. En este sentido las políticas de gobierno no son públicas. Sin embargo, hay que considerar que es posible que gobiernos en un régimen democrático pueden llevar a cabo políticas de gobierno, aunque se presume que en regímenes democráticos los controles para ello son mayores que en regímenes no democráticos 3.

Se debe entender, entonces, que las políticas son públicas en la medida que se apegan a las prácticas y valores democráticos que descansan en la figura del ciudadano y que las acciones de la política deben responder al interés del mismo, que por definición debe entenderse como público. Por lo contrario, las políticas de gobierno son aquellas que están encaminadas sobre intereses particulares y que no responden al público ciudadano.

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En un aspecto más acotado –pero más específico-, lo público también incorpora como característica el beneficio general. Este criterio es crucial para el análisis de los problemas públicos. En este sentido lo público es todo aquello que permite la continuidad de la cohesión social y el aumento del bienestar general. Las políticas que incorporan esto son consideradas públicas, en consecuencia aquéllas que no incorporan estos criterios -o que incluso se observa que sus efectos son contrarios a lo señalado arriba- son, entonces, anti-públicas (véase Bazúa 2008a).

Los análisis de las políticas generalmente dan por sentado que todo problema atendido por el gobierno es público, pero no necesariamente es así. Hay que tener en cuenta que en la sociedad existen grupos que pugnan constantemente por hacer ingresar a la agenda los issues que consideran públicos pero que pueden no serlo. Como lo expresa Bardach: “Una pregunta común, tanto en el ámbito filosófico como en el práctico es: ‘Qué tipos de problemas privados merecen ser tratados como asuntos públicos y por lo tanto tratar de resolverlos a través de fondos públicos’ “ (2004:19)

En la metodología del análisis del problema público el punto de partida para realizar el análisis es precisamente el discernimiento del problema, y si este es público o no. Aquí, la lógica de lo público obedece a qué problemas, de no ser atendidos, pueden minar la cohesión de la sociedad a la vez que derivarán, consecuentemente, de manera inevitable en un perjuicio a la sociedad.  En todo este proceso la argumentación de lo público debe estar a la vista de todos y de ser posible construida conjuntamente con los ciudadanos.

Para ilustrar lo anterior, compartamos la inquietud de un observador cínico: ¿qué beneficio traería a la sociedad atender los problemas de un grupo en particular que demanda que su problema sea aceptado como público, por ejemplo la pobreza entre los adultos mayores, las adolescentes embarazadas,  aquellos que se sienten ofendidos por el maltrato a los animales, o aquellos que adquirieron sobrepeso por malos hábitos alimenticios?, en otras palabras ¿por qué destinar recursos públicos y esfuerzos administrativos gubernamentales a asuntos que podrían considerarse como privados en su causa y efecto? 4

Un enfoque de este tipo está acorde con los rasgos destacables de una sociedad democrática: primero, desde un aspecto argumentativo, en el que aquellos que quieren que su issue sea considerado público tienen que convencer a los contribuyentes (a sus representantes en las sociedades democráticas contemporáneas) sobre el destino y uso de su dinero;  segundo, desde una dimensión analítica, al revisar los efectos negativos de no atender el problema planteado, que se traduce por consecuencia en disminución del beneficio público. El análisis de las políticas debe partir, entonces, de una clara identificación del problema atendido como auténticamente público 5.

En el análisis de las políticas el problema público debe ser el núcleo del análisis, una mala definición del problema deriva en un resultado perverso (véase Pressman y Wildawsky: 1998) o –en el menor de los casos- un resultado sin impacto. Esto lo resalta Bardach (1996: 219-233) al hacer énfasis en la importancia que tiene una buena definición del problema público, y que esto último no está, a su vez,  exento de varios problemas metodológicos y conceptuales 6. En efecto, la complejidad del discernimiento de lo público invita a la discusión de lo público desde el punto de vista ciudadano, de la calidad de las instituciones democráticas, y la gobernanza que esto implica.

 

Referencias bibliográfica y electrónicas


Meny, Ives y Jean-Calude Thoening (1992) Las políticas públicas. Ariel, Barcelona.
Aguilar Villanueva, Luis F. (1996a) “Estudio Introductorio”, en El estudio de las políticas públicas. Porrúa. México.
Bardach, Eugene (2004) Los ocho pasos para el análisis de políticas públicas. Un manual para la práctica. CIDE-Porrúa. México.
Parsons, Wayne (2008) Políticas públicas. Una  introducción a la teoría y práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO, México.
Bazúa, Fernando (2008a) Problemas públicos, problemas políticos y problemas de políticas. Mimeo
Bardach, Eugene (1996) “Problemas en el análisis de políticas”, en Problemas Públicos y agenda de gobierno, Aguilar Villanueva, Luis F., Porrúa, México.
Oakerson, Ronald J. (1980) The anatomy of public problems, building a methodology of policy analysis, en http://dlc.dlib.indiana.edu/archive/00000102/00/roaker03.pdf, consultado el 26 de marzo del 2009.
Rabotnikof, Nora (1997) El espacio público y la democracia moderna. IFE, Colección Temas de la Democracia, Series Ensayos, México.
Pressman, Jefrey y Aaron Wildavsky (1998) Implementación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran en Oakland. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-FCE, México.
Linders, A. U. and Bogard, C. J. , 2004-08-14 "The Construction of Teenage Pregnancy as  different Kinds of Problems in Sweden and the United States" Paper presented at the  annual meeting of the American Sociological Association. Online <.PDF>. 2009-05-26 from http://www.allacademic.com/meta/p108655_index.html
Majone, Giandomenico (1997) Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-FCE, México.
Stern, Claudio. (1997) El embarazo en la adolescencia como problema público: una visión crítica. Salud pública Méx, Mar 1997, vol.39, no.2.
William T. Gormley Jr (1995) Everybody's Children: Child Care as a Public Problem.  Brookings Institutuion,  Washington, DC.
Smith, Steven R. y Helen Ingram (1997) Institutions and Policies for Democracy: A Discussion Paper. En http://repositories.cdlib.org/csd/97-09
Sebastian Dellepiane-Avellaneda (2009). Review Article: Good Governance, Institutions and Economic Development: Beyond the Conventional Wisdom. British Journal of Political Science, 40, pp 195-224
doi:10.1017/S0007123409990287

 

1 Para una referencia histórica y filosófica de lo público véase Rabotnikof, Nora (1997) El espacio público y la democracia moderna. IFE, Colección Temas de la Democracia, Series Ensayos, México.

2 Hay que mencionar que el carácter anti-público de las políticas de gobierno es en sustancia diferente al resultado anti-público de algunas acciones de gobierno en países con una alta calidad de la democracia. En el sentido de que los primeros por principio omiten o toman en cuenta discursivamente el sentido ciudadano de la discusión pública de las decisiones gubernamentales. Mientras que en el segundo las consecuencias anti-públicas derivan de la imposibilidad de omnisciencia y  control total de los eventos y actores.  En un lenguaje coloquial podemos decir que se peca por error más que por intención.

3 Quizá sea necesario explorar teórica y metodológicamente otras vetas para ubicar lo público ciudadano ya no sólo en relación al régimen político sino a la solidez institucional y a la buena gobernanza. Véase este punto pero con referencia al desarrollo económico en Sebastian Dellepiane-Avellaneda (2009).Review Article: Good Governance, Institutions and Economic Development: Beyond the Conventional Wisdom.

4 Véase como referencia tres estudios sobre la construcción social de los problemas públicos: Linders, A. U. y Bogard, C. J., en referencia al embarazo de adolescentes en Estados Unidos y Suecia. Y William T. Gormley Jr. sobre el cuidado infantil como problema público. Además el análisis de la argumentación sobre un problema que se presenta como público (adolescentes embarazadas en México), pero que no es tal (Stern, Claudio).

5 Inevitable la alusión al trabajo de Giandomenico Majone. No obstante, la argumentación aquí sugerida es en torno al problema público y no tanto a la política diseñada.

6 Al respecto Oakerson, Ronald J comparte este punto al señalar que los problemas públicos –en su calidad de un genuino problema- están rodeados de confusión.

 

* Mtro. Silvestre Licea Dorantes. Profesor - Investigador del Instituto de Estudios Políticos Avanzados "Ignacio Manuel Altamirano" de la Universidad Autónoma de Guerrero. Perfil PROMEP.